“田园综合体”一词去年被正式写入中央一号文件，距今已一年有余，而其市场探索已然更早，但其作为一种全新概念或业态，目前依然处于摸索中，尚未形成足以为行业借鉴的发展模式，土地问题、三产融合与农民增收等是其中难点，“脱农”现象存在隐忧。

在资本逐利中，农业的基础性地位如何体现，农业在整体产业布局中如何发展，如何做好利益平衡，让农民成为真正主体并由此获益，还存在挑战。

土地难题

土地问题一直被认为是田园综合体落地的难点之一。按照要求，农民是田园综合体的主体，且农业是产业链中的基础性产业，在一二三产业的互促融合发展形成大农业范畴。土地的有效足够供给，成为田园综合体建设的关键。

作为休闲农业或田园综合体用地的门类存在多样性，包括农民自有住宅、闲置宅基地；农村集体建设用地；四荒地，荒山、荒沟、荒丘和荒滩；城乡建设用地增减挂钩；对投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等。但也存在多条用地红线：不得占用基本农田、不得超越土地利用规划、严禁随意扩大设施农用地范围。

有调查显示，目前有些田园综合体建设采取的规避办法是：用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设；以建设临时生产用房名义进行修建；建筑采用架空结构，以满足不破坏耕作层的要求；修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除；以建设温室大棚的方式建餐厅； 用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。

一诺规划认为以上“擦边球”方法存在较大不确定性风险，建议必要建筑设施应通过立项审批，申请建设用地。但这一办法实施起来相对困难，且拿地费用也相对较高。

目前，田园综合体的主流土地获取方式有四种：

1、采用土地银行的方式；

2、建立以土地股份为基础的合作社；

3、农村闲置宅基地及废弃园地的指标整理与农林复垦；

4、土地置换、租赁、入股联营等。但这其中也有挑战。可参考一例是，早在2008年，成都在全国率先挂牌成立成都农村产权交易所，为农业项目发展提供土地保障，但多年过去，这一探索模式尚未取得良好成效。

政策方面倒是呈利好趋势。对农村新产业新业态发展，政府已予以了用地支持，并探索建立保障机制。

2018年的一号文件提出，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展；完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。

也有专家认为，宏观政策利好下，田园综合体的土地依然还存在难题。这包括我国农民户均经营土地少，多为一家一户小规模经营，形成较为零散的地块，对田园综合体大面积的土地利用形成制约。也就是说，田园综合体的大量用地要获得很多农民的许可，利益主体众多且复杂多样化，对农业农村发展项目建设的积极性各有不同，一旦未达成统一意见，整个项目建设将受到不利影响。

社会资本的挑战

未来的乡村价值需要重估，其价值会有一个复合型、综合型的提升。乡村已不再是单一的农业生产载体，它还要解决美丽乡村的生态宜居问题，为城市人和周边人群的休闲度假、养身康体等一系列的高潜力价值需求提供载体。这也促推更多的社会资本“上山下乡”，发力田园综合体建设。

田园综合体的业态模式为“农业+文旅+地产”，完善的田园综合体是一个包含农林牧渔、加工、餐饮、旅游等行业，以农村用地为载体，以功能复合化、开发园区化、主体多元化为特征，融合“三生”功能的新型“三农”复合载体 。

社会资本进入，为乡村形态改变提供了更多可能。旅游金融投资专家陈宇认为，企业承接农业，可以避免实力弱小的农户的短期导向行为，可以做中长期产业规划，以农业产业园区发展的方法提升农业产业，尤其是发展现代农业， 形成当地社会的基础性产业。

田园综合体运营团队等人才的欠缺，是目前田园综合体建设的一个难题，导致一些规划设计方向走偏，或难以落地。在他看来，在规划设计阶段，针对田园综合体的三产融合就要进行完整的体系化考虑，且农业规划要先行，在接入文旅布局，在社会资本进入后，必须要体制化考虑这个问题。

区别于现代农业园区和农业综合体，田园综合体的产业构成除了农贸科教等，还有文旅康养、地产、会展、环保等业态，其充分考虑主客共享，不单追求经济效益，更要求综合效益。田园综合体的三个核心是田园生产、田园生活和田园景观。鲜明的品牌形象、便捷多样的交通方式、完善切实的主客共享、完善的游乐活动体系、特色化住宿餐饮体系、高绩效循环的农业体系等，是田园综合体的必备要素。

一诺规划认为“综合体”理应是跨产业、跨功能的综合规划，具体到项目当中就是多功能、多业态的综合运营，这就要求项目的运营方能够深入挖掘当地的各种资源，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。

农民利益需保障

检视田园综合体成效的一个重要因素，在于农民利益保障几何。不管在田园综合体的概念还是落地实施中，农业、农民都处于前置状态，因为农民是田园综合体的核心主体。

在陈宇提供的田园综合体利益分配架构中，农民收益主要来自三方面：以农村土地入股村集体公司和乡村运营平台，定期分红，或者出租土地获取租金；成为企业员工获取劳动报酬；土地及地上附着物一次性补偿。

企业或平台公司的收益同样主要有三块：实现完整业态后，通过产业经营获取经营性收入；酒店、民宿社区等配套实现收益；周边配套土地升值。

现在的田园综合体更多是外来资本在做，所以具体的利益组织构建很关键。他表示，这个利益架构的搭建，应该是资本方、农民和政府三方来商量，而不能由单一方来主导。如果由资本来主导，农民的利益就很可能被侵占。在田园综合体建设中，现在还没有保护农民利益比较好的模式或模型。

政府角色的走向就变得很关键。在田园综合体建设中，政府一般提供资金和政策支持，但出于招商引资等目的，政府选择与资本站在一起，并非不可能。杨振之建议，政府不应该作为利益相关者一方参与进去，而更应该是利益协调方或平衡者，更多站在弱势一方，也就是农民一方，保护原住民的利益，并考虑如何保持三农问题的均衡发展。

另有业内人士认为，当下一个矛盾点是，政府出于招商引资目的，而田园综合体运营商并不具备足够的能力，如何做长产业链，提高延伸价值，农民利益如何保障等都是现实挑战。

农民利益的保障，其实不仅仅是经济利益，还包括文化利益。在真正的田园综合体里，不仅有老农民，更有被乡村吸引、愿意从城市回归乡村、参与农村发展的新农民。他们需要在传统与现代间进行文化的构连和融合。实现传统和现代的对接沟通，田园综合体才更具市场价值。